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Le droit de préemption urbain (DPU)


Le droit de préemption urbain (DPU) est une procédure qui permet notamment à une personne publique d'acquérir en priorité, dans certaines zones préalablement définies par elle, un bien immobilier mis en vente, dans le but de réaliser des opérations d'aménagement urbain. Le propriétaire du bien n'est alors pas libre de vendre son bien à l'acquéreur de son choix et aux conditions qu'il souhaite.

La commune peut définir, par une délibération motivée, les zones à préempter pour sa localité en vue de la réalisation d'opérations d'aménagement urbain d'intérêt général ayant notamment pour objet :
- la création d'équipements collectifs,
- la création de logements sociaux,
- la lutte contre l'insalubrité,
- le renouvellement urbain.

Cette délibération doit faire l'objet : d'un affichage en mairie pendant un délai de deux mois, et d'une insertion dans des journaux diffusés dans le département. La commune peut exercer son droit de préemption, en principe, sur tout immeuble (maison, appartement, terrain, etc.) vendu ou donné.



I. Généralités


La commune n'est pas obligée d'acquérir la totalité du bien préempté et peut n'acheter qu'une partie de celui-ci. Le prix de la vente devra alors tenir compte de l'éventuelle perte de valeur subie par la partie du bien non préemptée, car celle-ci risque d'être difficile à revendre. Cependant, dans le but d'assurer la protection du propriétaire du bien, ce dernier peut exiger que la commune acquière l'ensemble du bien.

La commune peut exercer son droit de préemption, en principe, sur tout immeuble (maison, appartement, terrain, etc.) vendu ou donné. Les parts et actions de société (exemple : parts de société civiles, parts de société d’attribution, parts de société coopératives de construction) peuvent également être soumises au droit de préemption. Cependant certaines conditions doivent être requises.

Sont exclus du droit de préemption :
- les successions ;
- les donations portant sur des immeubles ou droits sociaux (SCI) entre parents jusqu’au 6ème degré ou entre personnes ayant des liens issus d’un mariage ou d’un pacs.
- les conventions (partage, licitation…) mettant fin à une indivision au profit d’un des indivisaires ;
- les immeubles faisant l'objet d'un contrat de vente d'immeubles à construire (exemple : vente en état futur d’achèvement ou vente à terme) ;
- les conventions n’entraînant aucun transfert de propriété (exemple : cession ou donation d’un usufruit ) ;
- les immeubles cédés à l'occasion d'un plan de cession élaboré dans le cadre d'une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire etc.


La décision de vendre un bien immobilier à une personne précisément déterminée ne met pas à l'abri d'une éventuelle préemption de la commune. Vouloir vendre par exemple à un membre de la famille uniquement, n'est pas pour la Cour de cassation un obstacle au droit de préemption que se donnent les communes sur certaines zones. Il s'agit de zones destinées à de futurs ou éventuels "aménagements urbains" dont la collectivité se réserve ainsi la mise en œuvre.
Lorsqu'un bien est situé dans une zone de préemption, le notaire doit notifier à la commune le projet de vente et le vendeur prend alors le risque de voir son bien lui échapper, ont expliqué les juges. En effet, selon eux, le seul fait d'adresser à la commune une "déclaration d'intention d'aliéner" révèle que l'on connait parfaitement le risque de voir celle-ci se substituer à l'acquéreur choisi.
Un vendeur qui ne souhaite céder le terrain situé devant sa maison qu'à un membre de sa famille a ainsi vu ce bien lui échapper. La personne de l'acquéreur, précisément choisie par le vendeur, n'entre pas, selon la Cour de cassation, dans les éléments essentiels et déterminants de la vente.
Le vendeur en pareil cas ne peut même pas renoncer à vendre car, rappelait la cour d'appel, la vente est définitivement réalisée dès que vendeur et acquéreur sont d'accord sur la chose et sur le prix. Ce qui est le cas lorsque la commune notifie sa préemption. Le vendeur ne peut renoncer à la vente que dans le cas où la commune proposerait un prix moindre mais en l'espèce, elle avait accepté le prix proposé. (Cass. Civ 3, 17.10.2019, T 18-18.649).


La commune peut exercer son droit sur tous les biens immobiliers, appartement ou maison, dont la construction est achevée depuis au moins quatre ans qui font l'objet d'une cession volontaire ou forcée à titre onéreux (vente, échange, apport en société…) ainsi que sous certaines conditions sur les parts et actions de société. Le point de départ de ce délai est la date de la Déclaration Attestant de l’Achèvement et la Conformité des Travaux (DAACT).

En copropriété, ce droit de préemption n'est en principe pas applicable à l'aliénation d'un lot de copropriété à usage d'habitation principale, à usage professionnel ou à usage professionnel et d'habitation dont le règlement de copropriété a plus de dix ans. C’est la date de publication du règlement de copropriété au service de la publicité foncière qui constitue le point de départ du délai de dix ans.

Ces principes ne se voient pas appliqués en cas de « droit de préemption urbain renforcé ». En effet, la commune peut décider d'appliquer ce droit de préemption « renforcé » sur la totalité ou certaines parties du territoire soumis à ce droit. Les opérations en principe exclus par le droit de préemption « simple » se voient alors soumis au droit de préemption « renforcé ».


L’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme impose à l’autorité qui a préempté, en cas d’annulation de sa décision de préemption, de proposer la rétrocession du bien à l’ancien propriétaire ou, en cas de renonciation de sa part, à l’acquéreur évincé. Le Code de l’urbanisme prévoit en son article L. 213-12 qu’en cas de non-respect des obligations de proposition de rétrocession ou en cas de renonciation des intéressés à rétrocession, l’ancien propriétaire ou l’acquéreur évincé peuvent saisir le tribunal de l’ordre judiciaire d’une action en dommages-intérêts contre le titulaire du droit de préemption. C'est ce que l'on appelle le droit de rétrocession.

L'ancien propriétaire ou l'acquéreur évincé peut faire usage de son droit de rétrocession si la commune :
- décide d'utiliser le bien acquis pour un motif différent de celui mentionné dans la décision de préemption,
- et dès lors que l'usage du bien demeure incompatible avec les objectifs visés.

Si tel est le cas et que la commune décide d'utiliser le bien pour une autre finalité, elle doit proposer le rachat du bien en priorité à l'ancien propriétaire. Si celui-ci y renonce, elle doit proposer le rachat du bien à l'acquéreur évincé dont les coordonnées figurent sur la déclaration d'intention d'aliéner (DIA).

L'offre de vente de la commune doit indiquer le prix de vente proposé et être notifiée à l'ancien propriétaire par lettre recommandée avec demande d'avis de réception.
L'ancien propriétaire dispose d'un délai de deux mois pour faire connaître :
- soit qu'il accepte de racheter le bien au prix proposé par la commune,
- soit qu'il renonce au rachat du bien,
- soit qu'il demande de racheter le bien à un prix qu'il propose. Votre expert immobilier est à votre disposition pour vous accompagner n'hésitez pas à nous contacter pour que nous réalisions l'expertise du bien.

À défaut d'accord amiable dans les deux mois, l'une des parties peut saisir le tribunal de grande instance (TGI) qui fixera le prix de vente du bien. En l'absence de réponse dans le délai de trois mois à partir de la notification de la décision du tribunal, l'ancien propriétaire est considéré avoir renoncé à l'acquisition.

La commune doit alors proposer l'acquisition à la personne qui avait l'intention d'acquérir le bien dont les coordonnées figurent sur la déclaration d'intention d'aliéner (DIA). Si la commune ne respecte pas son obligation de proposer le rachat du bien préempté, l'ancien propriétaire ou l'acquéreur évincé peut réclamer des dommages et intérêts à la commune en saisissant le TGI. Cette action peut être exercée dans un délai de cinq ans après l'acquisition du bien par la commune.


Cette déclaration d'intention d'aliéner est envoyée en quatre exemplaires par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou déposée contre décharge.Elle indique le prix et les conditions de la vente. Cette déclaration constitue une offre de vente. Par conséquent, elle doit être remplie avec beaucoup de soin et être signée par le vendeur ou son mandataire.

Si l’identité de l’acquéreur n’est pas mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner (ceci étant facultatif), en cas de changement de celui-ci, une nouvelle DIA n’est pas à présenter à la mairie dès lors que le prix et les conditions de l’aliénation projetée ne sont pas modifiés. Si une nouvelle déclaration est déposée, un nouveau droit est ouvert. La mairie pourra préempter même si elle y avait renoncé précédemment.

Dans les deux mois de la réception de la déclaration, la mairie peut demander des documents supplémentaires relatifs à la consistance et l’état de l’immeuble. Cette demande ne peutêtre formulée qu’une seule fois. La liste des documents susceptibles d'être demandés est fixée limitativement par décret en Conseil d’État.

La loi impose au vendeur d’informer la mairie lorsqu'une installation classée pour la protection de l’environnement a été exploitée sur le terrain vendu. La loi prévoit également la possibilité pour la mairie de demander au vendeur à visiter le bien. La demande de la visite du bien est faite par écrit. Le propriétaire peut refuser.

Ces demandes auront pour effet de suspendre le délai de deux mois susmentionné, lequel reprendra à compter de la réception des documents complémentaires, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien.
La mairie a deux mois à compter de la réception de la DIA pour faire connaître sa réponse. Ce délai peut être, sous conditions, allongé à trois mois.

La commune peut :
- renoncer explicitement à son droit de préemption ou ne pas répondre (son silence vaut alors renonciation) : le bien peut alors être vendu au prix annoncé dans la DIA ;
- accepter le prix proposé : la vente est donc conclue. L'acte de vente doit être passé dans les trois mois et le prix payé, dans les quatre mois suivant la décision d'acquérir. A défaut, le vendeur reprend son bien et peut le vendre à un tiers ;
- faire une contre-proposition : le propriétaire a alors deux mois pour renoncer à vendre (son silence vaut renonciation), ou accepter la contre-proposition. A défaut d'entente, le prix est fixé judiciairement en se référant au prix des ventes récentes sur des biens identiques. Les parties peuvent renoncer l'une à acheter, l'autre à vendre, pendant la procédure et les deux mois suivants.

À défaut d'accord amiable sur le prix, les parties peuvent saisir le tribunal de grande instance (TGI). Si le TGI est saisi par la commune, celle-ci a l'obligation de consigner à la Caisse des dépôts et consignations 15 % du prix de vente.
Cette somme est bloquée :
- jusqu'au transfert de propriété,
- ou jusqu'au moment où la commune renonce à son droit de préemption.

La Caisse des dépôts et consignations en informe le propriétaire qui reçoit une copie du récépissé de la consignation par lettre recommandée avec avis de réception. Les parties disposent de deux mois à partir de la décision du TGI pour faire connaître leur réponse. Le silence des parties vaut acceptation du prix et transfert de propriété. Un acte
notarié doit tout de même être réalisé dans un délai de trois mois.

La commune dispose d'un délai de quatre mois à partir de la signature de l'acte notarié pour régler le paiement de la vente. Tant que la commune n'a pas intégralement réglé le paiement, l'ancien propriétaire conserve la jouissance du bien (par exemple, percevoir des loyers sur le bien).
Si la commune renonce à acheter avant la fixation judiciaire du prix, le propriétaire peut vendre au prix indiqué dans la DIA. En revanche, si elle y renonce après, il peut vendre pendant une période de cinq ans au prix fixé judiciairement (éventuellement révisé par l'indice du coût de la construction), sans que la commune puisse exercer un droit de préemption.

En cas d'absence de déclaration ou de déclaration tardive, la vente est nulle. L'action en nullité se prescrit par cinq ans à compter de la publication de l'acte. Elle doit être introduite parla commune devant le tribunal de grande instance du lieu de situation de l'immeuble .

En cas d'absence de déclaration ou de déclaration tardive, la vente est nulle. L'action en nullité se prescrit par cinq ans à compter de la publication de l'acte. Elle doit être introduite par la commune devant le tribunal de grande instance du lieu de situation de l'immeuble .

En cas de modification du prix ou des conditions de la vente, une nouvelle DIA peut être déposée avant la vente. Une modification par lettre recommandée avec demande d’avis de réception est inopposable. Le dépôt d’une déclaration d’intention d’aliéner rectificative est assimilé à une nouvelle déclaration. Elle ouvre donc à un nouveau délai de deux mois pour préempter aux nouvelles conditions.

Le vendeur peut également retirer sa déclaration. Il rétracte ainsi l’offre au profit de la commune. Cette rétractation entraîne une volonté de ne plus vendre son bien immobilier. En cas de revente du bien immobilier, une nouvelle déclaration sera envoyée.

La modification et la rétractation du vendeur sont possibles à la seule condition que la mairie n’a pas déjà acceptée de préempter. Dès lors que la mairie préempte et accepte le prix et les conditions proposées : la vente est conclue.



II. Le droit de visite et de communication dans le cadre du DPU


Les dispositions des articles D 213-13-1 et suivants du Code de l’urbanisme, applicables aux déclarations d’intention d’aliéner notifiées à compter du 1er janvier 2015, prévoient que le titulaire du droit de préemption urbain peut solliciter une visite du bien. Cette demande est admise si elle est effectuée dans le délai dont il dispose pour préempter (deux mois suivant la réception de la déclaration d’intention d’aliéner).


La demande de visite fait néanmoins l’objet d’un formalisme assez strict. Elle doit être formulée par écrit et être notifiée au propriétaire ou à son mandataire ainsi qu’au notaire mentionnés dans la DIA, dans les conditions fixées à l’article R. 213-25 du Code de l’urbanisme. Elle doit en outre :

- indiquer les références de la DIA,  

- reproduire, en caractères apparents, les dispositions des articles L. 213-2, D. 213-13-2 et D. 213-13-3 du Code de l’urbanisme, 

- mentionner le nom et les coordonnées de la ou des personnes que le propriétaire, son mandataire ou le notaire peut contacter pour déterminer les modalités de la visite, 

-  indiquer que la visite doit être faite en présence du propriétaire ou de son représentant et du titulaire du droit de préemption ou de la personne mandatée par ce dernier.

Le respect des mentions susvisées est essentiel, car une demande de visite incomplète pourra être inopposable au propriétaire.
De même, la forme de la notification comportant la demande de visite permettra de décompter le délai conféré au propriétaire pour faire connaître sa réponse.

Cette demande peut toutefois être refusée par le propriétaire, étant précisé que l’absence de réponse de ce dernier dans le délai de huit jours à compter de la réception de la demande vaut refus tacite.
L’acceptation du propriétaire doit être écrite et adressée au titulaire du droit de préemption dans les mêmes conditions que la demande de visite. Il sera opportun de rappeler au propriétaire, dans le courrier comportant la demande de visite, le délai et les formes de son acceptation.La visite se clôture par l’établissement d’un constat contradictoire précisant les noms et qualité des personnes présentes. Ce constat doit être daté et signé par le propriétaire, le titulaire du droit de préemption, ou leurs représentants. Elle ne peut avoir lieu les samedis, dimanches et jours fériés.

En cas de demande de visite, le délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour exercer son droit est suspendu (article L 213- du Code l’urbanisme) et reprend à compter de la visite du bien ou à compter du refus (exprès ou tacite) de la visite du bien par le propriétaire, avec un reliquat de délai minimal d’un mois. Ce délai reprend après le refus exprès ou tacite du propriétaire ou la visite du bien. L’article L 213-2 du Code de l’urbanisme prévoit enfin que si après la période de suspension susvisée, le délai de préemption restant est inférieur à un mois, il est ramené à un mois complet.

Par ailleurs, l'autorité préemptrice peut, dans le délai d'exercice du droit de préemption de deux mois, adresser au propriétaire "une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble" ainsi que, le cas échéant, "la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière". La liste des documents susceptibles d'être ainsi demandés vient d'être fixée par décret. Il est également prévu que la collectivité puisse demander à visiter le bien, dans des conditions fixées par décret.

La liste des pièces complémentaires susceptibles d'être demandées par le titulaire du droit de préemption comprend notamment le dossier de diagnostic technique, les informations dues au titre de l'article L.125-5 du Code de l'environnement - bien situé dans les zones couvertes par un plan de prévention des risques technologiques ou par un plan de prévention des risques naturels prévisibles -, l'indication de la superficie des locaux ou encore de l'acte constitutif de la servitude.



III. Conséquences d'une DIA irrégulière ou incomplète

Les conditions dont est assortie une vente sont inopposables au  titulaire du droit de préemption si elles n’ont pas été mentionnées dans la DIA qui seule les lie (Cass 3e civ., 30 mai 1996, n°94-14678). Ainsi, aux termes d’un arrêt en date du 10 mars 1993, la Cour de Cassation a considéré que la mairie ne pouvait s’engager au-delà des conditions financières figurant dans la DIA qui lui avait été notifiée et qui ne contenait aucune indication sur la rémunération de l’agence (Cass, 3e civ., 10 mars 1993, n°90-19578).

Par une réponse ministérielle en date du 10 août 2004 n°45803, le ministre de l’équipement, des transports, de l’aménagement du territoire, du tourisme et de la mer a rappelé que la rémunération des intermédiaires doit figurer dans la DIA pour être opposable au titulaire du droit de préemption.
Ainsi, si le mandataire rédige une DIA en mentionnant par erreur que sa rémunération sera à la charge du vendeur tandis que le contrat de mandat prévoit qu'elle sera à la charge du préempteur, alors le préempteur n'est pas tenu de la verser puisque lié par la DIA.

Néanmoins, en de telles circonstances, le mandataire engage sa responsabilité et la jurisprudence a pu juger que :
- L'ouverture du droit à rémunération ne fait pas obstacle au pouvoir du juge de réduire, voire de supprimer cette rémunération, en considération des fautes commises par l'intermédiaire (Cass 1e civ., 14 janvier 2016, n°14-26474),
- L'agent immobilier doit veiller à indiquer dans le mandat laquelle des parties aura la charge de payer sa commission. A défaut, il ne pourra réclamer son paiement (Cass. 1ere civ., 8 mars 2012,  n°11-10871),
- Si le notaire n'indique pas sur la DIA le débiteur et le montant de la commission, la commune n'en est pas tenue et le notaire peut engager sa responsabilité (Cass. 3e civ, 26 septembre 2007, n°06-17337).

S’agissant du mandat, l’article 1988 alinéa 2 du Code civil dispose que : « S'il s'agit d'aliéner ou hypothéquer, ou de quelque autre acte de propriété, le mandat doit être exprès ». En effet, il convient de vérifier si le mandataire est réellement habilité par le propriétaire à déposer une DIA, sinon l’acquisition encoure l’annulation (TGI Lyon, 8 février 1991, Sarga c/ Courly, req. n°9249/90).

De la même manière, aux termes d’un arrêt en date du 29 septembre 1999, le tribunal administratif de LYON a considéré que la DIA était irrégulière au motif qu’à la date de celle-ci, la vendeuse était placée sous curatelle de sorte qu’elle ne pouvait, sans accord du curateur donner mandat au notaire chargé de la vente d’établir la DIA. Il en résulte que le notaire signataire de la DIA ne justifiait pas d’une habilitation (TA LYON, 2e chb, 29 septembre 1999, n°99-1897).
Ainsi, il semble que le préempteur ait la possibilité de rejeter une DIA en raison de l’absence de mandat joint à celle-ci.

Si néanmoins le vendeur parvient à démontrer que la DIA était complète et que la réponse du préempteur visait en réalité à gagner du temps (soit parce que celui-ci n'avait pas les fonds au moment T soit parce que celui-ci n'avait pas encore obtenu l'avis du domaine) alors la DIA fait courir le délai fixé au bénéficiaire du droit de préemption pour notifier sa réponse.
Aux termes d’une espèce soumise au Conseil d’état, pour soutenir que la réception de la DIA n'aurait pas fait courir le délai de deux mois pendant lequel le titulaire du droit de préemption pouvait légalement exercer ce droit, le ministre de l'équipement allègue que cette déclaration n'aurait pas été complète faute d'être accompagnée du plan de situation et du plan de masse des parcelles, et que, le directeur départemental de l'équipement ayant demandé au notaire de lui adresser ces documents, ledit délai n'aurait commencé à courir qu'à compter du lendemain de l'envoi du récépissé par lequel le préfet accusait réception de la déclaration complétée par ces documents.

Néanmoins, le Conseil d’état a considéré que les textes ne prévoyant pas que la DIA devait être accompagnée de ces documents, l'administration n'était pas en droit d'en exiger la production de sorte que le délai a commencé à courir dès la réception de la première DIA, peu important que le préfet ait fait une demande de pièces complémentaires (CE 30 avril 1975, n°95179).

De la même manière le Conseil d’Etat a considéré que la notification d’une nouvelle DIA n’est pas de nature à prolonger le délai fixé au bénéficiaire du droit de préemption pour notifier sa réponse (CE 24 juillet 2009, n°316158).
Il convient alors d'être extrêmement vigilent et au besoin de vous faire conseiller par un professionnel car il se peut, dans certaines hypothèses, que le préempteur soit forclos au moment de sa décision de préemption.
Selon la jurisprudence, une DIA non signée ne peut pas être considérée comme une saisine valable de l’administration (TA Strasbourg, 26 juin 1990, Mme Irène Ekani, req. n°90656).

Aux termes d’une jurisprudence constante, le Conseil d’état juge que la circonstance que la DIA serait incomplète ou entachée d'une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation est, par elle-même, et hors le cas de fraude, est sans incidence sur la légalité de la décision de préemption prise à la suite de cette déclaration (CE 12 février 2014, n°361741 ; CE 1er juin 2018, n°415976 ; CAA BORDEAUX, 5 novembre 2015, n°14BX00364).
Cela signifie que la décision de préemption n’est pas forcément illégale du fait de l’irrégularité de la DIA.

La jurisprudence considère que peuvent avoir intérêt à agir contre une décision de préemption :
- le vendeur (CAA PARIS, 7 décembre 1993, n°93PA00272) et ce même si le transfert de propriété du bien préempté au profit du titulaire du droit de préemption était déjà intervenu (CE, 21 mai 2008, n°296156),
- l’acquéreur évincé (CE, 27 avril 1994, n°121.660),
- le locataire (CE, 6 octobre 1999, n°185577),
il y a également tout lieu de penser que toute personne qui démontre un préjudice direct et certain pourra agir.

En revanche, il n’a pas été reconnu d’intérêt à agir :
- au notaire, mandaté par le vendeur pour notifier la DIA (CAA Versailles, 21 septembre 2006, n°05VE00122),
- au voisin (CE, 22 février 1995, n°136.900),
- à l’agent immobilier (sauf à démontrer un préjudice direct et certain).
Néanmoins, le juge judiciaire, même en présence d’une décision de préemption légale, peut constater la nullité de la vente si les erreurs contenues dans la DIA affectent le consentement des parties.

Il résulte de tout ce qui précède qu'une DIA irrégulière ou incomplète peut notamment avoir des conséquences sur :
- la responsabilité du mandataire qui a rédigé la DIA,
- la forclusion du préempteur si celui-ci a préempté tardivement, pensant à tort que la première DIA était irrégulière et/ou incomplète,
- la validité de la vente.


Sources : http://www.cheuvreux-notaires.fr/veille_juridique/...
http://www.notaires.paris-idf.fr/node/3181
http://master2-droitnotarial.u-bordeaux4.fr/wp-con...

https://immobilier.jll.fr/blog/article/droit-de-pr...

https://consultation.avocat.fr/blog/laura-teule/ar...


Le 19 avril 2018

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