Le droit de préemption de la SAFER

Les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer), organismes de droit privé assurant des missions d'intérêt général, ont un droit de préemption qui leur permet, lors de la vente de foncier agricole,de l'acquérir en priorité à certaines conditions.

L'objectif est le maintien de la vocation agricole du bien, la protection de l'environnement, l'aménagement du territoire  rural ou le développement de l'économie locale. Ce droit de préemption est régi par les articles L 143-1 et suivants du Code Rural.

I. Champ d'application du droit de préemption

Les biens soumis au droit de préemption des Safer sont :
- les biens immobiliers à usage agricole et les biens mobiliers qui leur sont attachés ;
- les terrains nus à vocation agricole ;
- les bâtiments d'habitation faisant partie d'une exploitation agricole et ceux situés dans une zone à vocation agricole et ayant été utilisés sous certaines conditions ;
- les terrains à vocation agricole cédés avec des droits à paiement de base issus de la PAC ;
- l'usufruit ou la nue -propriété de biens ruraux ;
- les immeubles non bâtis compris dans un espace naturel et rural ;
- les parts ou actions de sociétés agricoles ;
- les donations entre vifs à titre gratuit sous certaines conditions.

Les mutations soumises au droit de préemption sont celles qui se font à titre onéreux : vente amiable, de gré à gré, adjudication volontaire ou forcée, dation en paiement, apport en société (sauf exception)... Le droit de préemption s'applique sur la totalité du bien.

Tout projet de mutation d'un foncier agricole, y compris s'il s'agit des cas d'exemption, doit être notifié à la Safer au moins deux mois avant la cession. C'est le notaire du propriétaire, en charge de la mutation, qui doit transmettre à la Safer une déclaration d'intention d'aliéner par lettre recommandée avec accusé de réception ou par acte d'huissier de justice spécifiant la nature et la localisation du bien, les noms et qualités de l'acquéreur et du vendeur, ainsi que le prix de vente.
Dans le cas d'une cession de parts ou d'actions de société sans intervention d'un notaire, le cédant, ou son mandataire, est soumis aux mêmes obligations. La Safer doit informer le maire des déclarations d'intention d'aliéner portant sur des biens situés sur le territoire de sa commune. Toute vente d'un fonds agricole effectuée sans notification préalable de la Safer est susceptible d'être annulée, avec des dommages-intérêts à verser.

En présence d’un plan local d’urbanisme, sont susceptibles de préemption, lorsqu’ils sont situés en zone urbaine (zone U) ou à urbaniser (zone AU), uniquement les biens à usage agricole (en tout ou partie) au jour de la vente, à l’exclusion donc des terrains à bâtir, immeubles à usage d’habitation, professionnel, industriel, commercial, etc.
En zone agricole (zone A) ou naturelle (zone N), sont susceptibles de préemption tous les terrains non-bâtis (les parcelles de terre, les friches, les terrains supportant des ruines, ceux supportant des constructions précaires, etc.) et tous les terrains qui peuvent être rendus à un usage agricole.
Pour les biens bâtis, sont susceptibles de préemption tous les biens à usage agricole (en tout ou partie) au jour de la vente, ou qui ont connu cet usage au cours des cinq années précédentes.

Lorsque le droit de préemption de la SAFER est applicable, le notaire doit faire connaître à la SAFER, après la signature du compromis de vente, le prix, les charges, les conditions et les modalités de la vente projetée, ainsi que les nom et domicile de la personne qui se propose d’acquérir.

La SAFER dispose d’un délai de deux mois pour, éventuellement,  exercer son droit de préemption. Lorsque le droit de préemption ne s’applique pas, le notaire est parfois tenu d’adresser une notification pour information à la SAFER, laquelle a pour objet de permettre à la SAFER de vérifier la non-application du droit de préemption dont elle dispose, et de contrôler les transactions relevant du marché foncier rural.
En présence d’un plan local d’urbanisme, les biens exclusivement situés en zone urbaine (zone U) ou à urbaniser (zone AU) et n’ayant aucun usage agricole au jour de la vente (terrains à bâtir, immeubles à usage d’habitation, professionnel, industriel, commercial, etc.) sont exclus de l’obligation d’information. Il en est de même quel que soit l’usage antérieur des biens bâtis (dans les cinq ans précédant la vente). En revanche, en zone agricole (zone A) ou naturelle (zone N), tous les biens, même lorsqu’ils ne sont pas soumis au droit de préemption de la SAFER, doivent faire l’objet d’une information, quel que soit leur usage actuel ou passé ou leur destination, et notamment les biens à caractère purement résidentiel ou d’agrément.

Les acquisitions de parcelles classées en nature de bois et forêt au cadastre sont, en principe, exclues du domaine de préemption de la SAFER. Ce principe comporte toutefois quatre exceptions.  La SAFER ne peut préempter des parcelles boisées, sauf (article L. 143-4 du Code rural et de la pêche maritime) :
a) Si ces dernières sont mises en vente avec d’autres parcelles non boisées dépendant de la même exploitation agricole, l’acquéreur ayant toutefois la faculté de conserver les parcelles boisées si le prix de celles-ci a fait l’objet d’une mention expresse dans la notification faite à la SAFER ;
b) S’il s’agit de semis ou plantations sur des parcelles de faible étendue dont la commission communale d’aménagement foncier a décidé la destruction ;
c) Si elles ont fait l’objet d’une autorisation de défrichement ;
d) Si elles sont situées dans un périmètre d’aménagement foncier agricole et forestier en zone forestière.

Ne peuvent faire l’objet d’un droit de préemption par la SAFER  :
a) Les acquisitions effectuées par des cohéritiers sur licitation amiable ou judiciaire et les cessions consenties à des parents ou alliés jusqu’au quatrième degré inclus, ou à des cohéritiers ou à leur conjoint survivant ainsi que les actes conclus entre indivisaires, autrement dit les cessions intrafamiliales ;
b) Sous certaines réserves, les acquisitions réalisées :
- Par les salariés agricoles, les aides familiaux et les associés d’exploitation, sous conditions ;
- Par les fermiers ou métayers évincés de leur exploitation agricole, sous conditions.
c) Les acquisitions de terrains destinées :
- A la construction, aux aménagements industriels ou à l’extraction  de substances minérales ;
- A la constitution ou à la préservation de jardins familiaux,  sous conditions.
Une notification doit toutefois être adressée à la SAFER pour son information (article L. 143-4 du Code rural et de la pêche maritime).

L’article L. 143-6 du Code rural dit que le droit de préemption des SAFER ne peut primer les droits de préemption établis par les textes en vigueur au profit des collectivités publiques. En cas de concurrence pour l’acquisition d’un fonds agricole ou d’un terrain à vocation agricole, le droit de préemption de la commune est, en application de ces dispositions, prioritaire par rapport à celui de la SAFER. En outre, l’article R. 143-7 du Code rural dispose que le notaire chargé d’instrumenter la cession doit informer la SAFER de l’existence du droit de préemption prioritaire de la commune.
Le notaire doit également recueillir la décision de la commune quant à l’exercice de son droit de préemption et la communiquer à la SAFER.
Ces différentes dispositions permettent aux communes d’exercer leur droit de préemption dont le DPU (droit de préemption urbain), y compris lors de l’aliénation de biens agricoles soumis au droit de préemption d’une SAFER.

Sauf exception, toute aliénation amiable (toute vente) d’un bien rural faisant l’objet d’un bail ou d’une location verbale donne ouverture au droit de préemption de l’exploitant agricole, preneur en place.
Le bénéficiaire du droit de préemption doit justifier de l’existence d’un bail soumis au statut du fermage et exploiter le fonds mis en vente ; avoir exercé la profession d’exploitant agricole pendant trois années au moins ; et ne pas être déjà propriétaire d’autres terres d’une superficie supérieure à celle définie par arrêté préfectoral.
Le preneur en place doit ainsi établir qu’il remplit les conditions d’ancienneté, d’exploitation personnelle et de conformité de sa situation administrative.
Dans ces conditions, le preneur en place est prioritaire pour l’acquisition du bien rural qu’il exploite.
Le fermier en place prime la SAFER territorialement compétente, à la condition qu’il exploite le bien loué depuis au moins trois ans, et que sa situation administrative soit bien régulière.
Une notification doit toutefois être adressée à la SAFER pour son information (article L. 143-6 du Code rural et de la pêche maritime)

La SAFER est autorisée à n’exercer son droit de préemption que sur une partie des biens aliénés, lorsque l’aliénation porte sur un ou des terrains à usage agricole ou à vocation agricole et des biens pour lesquels elle ne bénéficie pas d’un droit de préemption (article L. 143-1-1 du Code rural et de la pêche maritime).
Si le notaire a précisé dans sa notification de vente des valeurs distinctes pour chaque catégorie de biens, la SAFER peut préempter au prix notifié. Si la SAFER a préempté au prix, la vente est parfaite, sans autre condition.
Si le notaire a notifié la vente des différents biens en mentionnant un prix global, la SAFER peut faire une offre de prix au vendeur pour les biens qu’elle souhaite préempter. Elle doit alors rappeler les possibilités d’action offertes au vendeur, à savoir : exiger que la SAFER achète l’ensemble du bien aliéné ou accepter la préemption partielle. S’il accepte la préemption partielle, le vendeur peut exiger de la SAFER le paiement d’une indemnité correspondant à la perte de valeur des biens non acquis.

Le non-respect de l’obligation d’information à la SAFER est sanctionnée, lorsque l’aliénation porte sur un bien sur lequel la SAFER ne dispose pas de son droit de préemption. 

Faute de notification, le vendeur encourt une amende administrative, égale au moins à une contravention de la 5e classe et au plus à 2 % du montant de la transaction. Elle est délivrée par le préfet de région. La sanction est plus grave si le bien est préemptable. La Safer qui n’aurait pas reçu de notification peut demander la nullité de la vente ou la substitution d’acquéreur à son profit, dans les six mois à compter de la publication de l’acte de vente ; ou, à défaut de publication, dans les six mois suivant la date où la Safer a connaissance de cette
transaction. Des dommages et intérêts peuvent être prononcés par le juge, autant à l’égard du vendeur que de l’acquéreur. Ainsi la Cour de cassationa confirmé l’annulation d’une vente de terres préemptables, au motif qu’elle n’avait pas été notifiée. Le notaire ayant procédé à l’opération a été condamné à verser des dommages et intérêts à hauteur de 8 000 € à la Safer, «l’absence de notification de la vente à la Safer, ayant pourconséquence l’annulation de la vente pour fraude, était volontaire dans le but d’échapper au droit de préemption» (cass. civ. 3e du 24.5.17, n°16-11530).

Depuis le 22 mai 2019, dans les communes littorales, les bâtiments en zone de vocation agricole peuvent être préemptés s’ils ont été utilisés :

• soit pour l’exercice d’une activité agricole au cours des 20 années qui ont précédé l’aliénation (C. rur. art. L 143-1, al. 4 nouveau) ; 

• soit pour l’exploitation de cultures marines exigeant la proximité immédiate de l’eau au cours des 20 années qui ont précédé l’aliénation (C. rur. art. L 143-1, al. 3 nouveau).

Dans les deux cas, la préemption doit avoir pour objet de rendre à ces bâtiments leur usage ancien, agricole ou exploitation de culture marine. La Safer ne peut pas faire de contre-proposition de prix si le bâtiment a fait l’objet d’un changement de destination, sauf si ce changement de destination a eu lieu au cours des 20 années précédentes, en violation des règles d’urbanisme (C. rur. art. L 143-1, al. 3 et 4) .Si l’aliénation porte sur des terres agricoles ou à vocation agricole et sur un tel bâtiment, la Safer est autorisée à n’exercer son droit de préemption que sur une partie seulement des biens aliénés (C. rur. art. L 143-1-1, 2° modifié) .Par ailleurs, il est précisé que si la Safer met en vente un terrain ou bâtiment dont le dernier usage agricole était un usage conchylicole, elle doit le céder en priorité à un candidat s’engageant à poursuivre une activité conchylicole pendant au moins 10 ans (C. rur. art. L 142-5-1 modifié). Enfin, l’exploitation de marais salants est désormais, au même titre que les activités de culture marines, réputée agricole (C. rur. art. L 311-1, modifié).

Les zones de vocation agricole, c’est-à-dire celles qui définissent la vocation agricole des terrains nus, sont : les zones agricoles protégées ; l’intérieur d’un périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains ; les zones agricoles ou zones naturelles et forestières délimitées par un document d’urbanisme et, en l’absence d’un docu-ment d’urbanisme, les secteurs ou partie non encore urbanisés des communes à l’exclusion des bois et forêts (C. rur. art. L 143-1, al. 1). Les communes littorales sont les communes riveraines des mers et océans, des étangs salés, des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares ainsi que les communes riveraines des estuaires et des deltas, situées en aval de la limite de salure des eaux et qui participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux (communes visées par C. envir. art. L 321-2). En principe, lorsque la Safer estime que les conditions de l’aliénation et le prix sont exagérés, notamment en fonction des prix pratiqués dans la région pour des immeubles de même ordre, elle peut faire une contre-proposition de prix (C. rur. art. L 143-10). Si la Safer préempte un bâtiment qui par le passé, a eu un usage agricole (20 ans en zone littorale), mais a fait l’objet d’un changement de destination conforme au droit de l’urbanisme, la loi prévoit – justement – que la Safer ne peut pas faire de contre-proposition. En revanche, si un bâtiment agricole mis en vente a été transformé irrégulièrement, la possibilité pour la Safer de faire une contre-proposition de prix sera un moyen de protéger le littoral contre la spéculation foncière. Même solution en l’absence de changement de destination si le propriétaire du bâtiment envisage de le vendre à un prix bien plus élevé que sa valeur « agricole » parce qu’un acheteur projette de le transformer en habitation ou en restaurant.

II. La réponse de la SAFER

La Safer dispose d'un délai de deux mois à partir de la réception de la notification pour y répondre.

A. L'absence de préemption

La renonciation au droit de préemption peut être expresse au moyen de la notification faite au notaire ou à la personne en charge de formaliser la cession (en cas de cession de parts ou d'actions) ou résulter du silence de la Safer dans le délai de deux mois.
Le silence de la Safer dans le délai imparti équivaut à une renonciation au droit de préemption, et la vente peut alors s'effectuer librement. Au vu de cette renonciation, le propriétaire peut conclure la vente avec le candidat acquéreur aux mêmes prix et conditions que ceux notifiés à la Safer.

La vente doit intervenir dans un délai d' un an suivant la dernière notification. Cette vente doit être notifiée à la Safer dans les dix jours de sa réalisation.

B. L'exercice du droit de préemption

La Safer peut, dans le délai de deux mois, accepter l'offre de vente. Par cette décision, elle exerce son droit de préemption au prix et conditions proposés dans l'offre et se substitue au candidat acquéreur.
Le propriétaire ne peut plus renoncer à son projet de vente, ni en modifier les conditions.
Si elle exerce son droit de préemption et achète le bien agricole, la Safer doit le rétrocéder et le revendre à un autre acquéreur dont le projet répond aux missions d'aménagement local de la Safer : agriculteur, collectivité locale, établissement public national ou local (Conservatoire du littoral, parcs naturels, agences, etc.), personne privée (conservatoires, associations, fédérations, entreprises, etc.)...

Lorsque la SAFER préempte et se substitue ainsi à l’acquéreur initial, elle est tenue, en principe, d’exécuter toutes les clauses, charges et conditions du contrat de vente originaire qui lui ont été régulièrement notifiées. Il en résulte que la SAFER est tenue de payer la commission due par l’acquéreur à l’agent immobilier et qui a été mentionnée dans la notification dès lors, bien entendu, que les conditions légales et règlementaires posées pour le droit à la commission de l’agent immobilier sont réunies.

C. La contre-proposition d'achat

La Safer peut faire usage de son droit de préemption, en effectuant une nouvelle offre d'achat, notamment en fonction des prix pratiqués dans la même région pour des biens de même type, adressée au notaire chargé d'instrumenter la vente.

Le vendeur, qui dispose d'un délai de six mois pour sa réponse, peut alors accepter cette offre, retirer le bien de la vente, ou saisir le tribunal de grande instance s'il conteste le prix proposé par la Safer.  Sans réponse du vendeur dans le délai de six mois, celui-ci est considéré comme ayant accepté l'offre de la Safer qui acquiert le bien au prix qu'elle a proposé.

Sous peine de nullité de la préemption, celle-ci doit mentionner l’avis favorable exprès des commissaires du gouvernement, et le signataire doit avoir le pouvoir de représenter la Safer alors qu’il semblerait que, parfois, l’acte de préemption est signé par une personne de la Safer  n’ayant pas juridiquement autorité. Le vendeur doit être personnellement informé par la Safer. Un simple affichage en mairie, qui dans ce cas est le point de départ du délai de six mois donné au vendeur pour réagir, ne suffit pas. En effet, la Cour de cassation estime que «le délai de six mois à compter de l’affichage en mairie ne peut, sans porter atteinte au droit à un recours effectif, courir contre une personne à qui la décision qu’elle entend contester n’a pas été notifiée» (cass. civ. 3e du 30.10.13, n° 12-19870).

Il est courant de vendre plusieurs parcelles en même temps, ou une maison et les terres avoisinantes. Dans ce cas, la Safer peut déclarer son intention de préempter la seule partie des biens qui l’intéresse. À condition que la préemption porte «sur les terrains à usage ou à vocation agricole et les biens mobiliers qui leur sont attachés», ou sur ces terrains et des bâtiments à usage agricole, ou des bâtiments d’habitation faisant partie d’une exploitation agricole ou ayant eu un usage agricole au cours des cinq dernières années (art. L. 143-1-1 du code précité). C’est pourquoi la manière dont est rédigé le compromis de vente est importante.

Si l’acte ventile le prix global entre les différents biens. La Safer peut alors préempter celui qui l’intéresse au prix indiqué par le vendeur, sans que ce dernier puisse s’y opposer. Il peut seulement, dans le délai de deux mois, demander que l’ensemble des biens soit préempté. La Safer peut alors s’exécuter ou renoncer à toute préemption.

Si l’acte indique un montant global pour la transaction. La Safer doit alors émettre, pour le seul bien qui l’intéresse, une offre de prix validée par les commissaires du gouvernement. Le vendeur peut accepter cette offre, une absence de réponse dans les deux mois valant acceptation. Il peut aussi exiger la préemption globale des biens: la Safer a un mois pour se positionner, son absence de réponse valant renonciation à préemption. 

Enfin, le vendeur peut accepter la préemption partielle, mais réclamer une indemnité pour perte de valeur des autres biens non préemptés. En cas de désaccord sur le montant ou le principe de l’indemnité, le vendeur doit saisir le tribunal judiciaire du lieu du bien, dans un délai de quinze jours suivant la notification de la Safer l’en informant. L’absence de réponse du vendeur dans le délai de deux mois vaut acceptation de la préemption partielle, aux prix et conditions posés par la Safer.

Toute préemption de la Safer doit être justifiée par la poursuite de l’un des objectifs mentionnés à l’article L. 142-3 du Code rural et de la pêche maritime: installer, réinstaller ou maintenir un agriculteur, lutter contre la spéculation foncière, préserver le caractère familial  d’une exploitation… La Safer doit motiver son acte par des considérations concrètes concernant son projet, au risque de voir la préemption annulée. Par exemple, les juges ont résilié une préemption exercée sur des parcelles incluses dans une zone naturelle d’intérêt
environnemental faunistique et floristique, au motif que la décision de préemption «ne comportait pas d’indications concrètes constitutives du descriptif d’un projet susceptible de répondre aux objectifs à atteindre, la Safer se contentant d’exprimer en termes généraux la mission de protection de l’environnement que lui a confiée le législateur» (cass. civ. 3e du 28.9.11, n° 10-15008). Le vendeur comme l’acquéreur évincé peuvent contester une décision de préempter, dans les six mois à compter du jour où la décision a été rendue publique, c’est-à-dire que l’acquéreur évincé et le vendeur ont été personnellement notifiés. Le tribunal compétent est le tribunal judiciaire du lieu du bien préempté.

Sources : Qu'est-ce que le droit de préemption de la SAFER ? - Parcelle à vendre (parcelle-a-vendre.com)

Le droit de préemption | Safer

Une donation anéantit le droit de préemption des SAFER (lefigaro.fr)

Le 4 septembre 2018 mis à jour le 24 octobre 2019