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Changement d'usage et changement de destination


La transformation d'un local d'habitation en local professionnel nécessite une démarche administrative préalable.

La notion d'usage, qui relève du code de la construction et de l'habitation, concerne le profil juridique d'un immeuble d'habitation qui fait l'objet d'une protection particulière dans certains cas. Elle ne doit pas être confondue avec la notion de destination qui relève du code de l'urbanisme (ce pour quoi un immeuble a été conçu ou transformé).



I. Le changement d’usage


L’usage des bâtiments correspond à un élément de fait, relatif à ce à quoi un immeuble est utilisé. Il correspond à une prérogative du Code de la construction et de l’habitation destinée à éviter que ne disparaissent, dans certaines communes, les bâtiments d’habitation au profit d’autres usages. Au regard de la réglementation, il n’existe que deux catégories d’usages : les logements et tous les autres locaux qui ne sont pas à usage d’habitation. Il s’agit des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l’habitation modifiés par l’ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005, entrée en vigueur le 10 juin 2005, ainsi que par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 dite de modernisation de l’économie LME, qui est entrée en vigueur le 1er avril 2009. Cette dernière a intégré une certaine interdépendance avec le droit locatif et de la copropriété.
La loi n°2014-366 du 24 mars 2014 (ALUR) a en dernier lieu modifié certains aspects du changement d’usage. Elle est entrée en vigueur le 27 mars 2014, mais suppose pour son entière effectivité, que les Mairies des communes concernées prennent des arrêtés spécifiques pour la location de courte durée.

Ces dispositions se réfèrent à la notion d'usage des locaux qui est l'utilisation qui doit être faite ou qui est faite des lieux. Il faut donc s'intéresser à l'usage effectif et non pas à la nature des lieux. L'usage s'apprécie local par local et non sur l'ensemble de l'immeuble.
La réglementation consiste à limiter la faculté des propriétaires de modifier l’usage des logements, indépendamment du droit de l’urbanisme.


La réglementation du changement d'usage, destinée à protéger le logement, ne concerne que les Communes de plus de 200 000 habitants, et l’ensemble des communes des départements de la petite couronne en Ile de France. La loi ALUR permet désormais aux communes listées dans le décret 2013-392 du 10 mars 2013 (taxe sur les logements vacants) de décider par arrêté municipal, ou délibération de l’EPCI, de rendre applicables les articles L. 631-7 et suivants du CCH sur tout ou partie de leur territoire.
Les autres communes peuvent proposer au Préfet de rendre applicable cette réglementation sur tout ou partie de leur territoire.


Cette réglementation ne concerne que les locaux d'habitation transformés pour un autre usage, notamment s'il s'agit d'une location qui devient une activité économique (bureaux, commerce, location touristique de meublé, etc.) c'est-à-dire toutes catégories de logements et leurs annexes, y compris les logements-foyers, logements de gardien, chambres de service, logements de fonction, logements inclus dans un bail commercial, locaux meublés loués conformément à l’article L. 632-1 du CCH, ou ne constituant pas une location de courte durée

À l'inverse, aucune autorisation n'est nécessaire si le changement d'usage concerne la transformation de locaux commerciaux (magasin, bureau...) en locaux d'habitation. On ne distingue pas les locaux professionnels et les locaux commerciaux. Il n’y a que deux catégories, les locaux d’habitation et les autres.


Les locaux affectés à l’habitation au 1er janvier 1970 sont réputés être à usage d’habitation. La preuve de l’usage habitation au 1er janvier 1970 peut être apportée par tout moyen. La fiche d’immeuble issue du fichier des propriétés bâties est l’élément le plus pertinent.

Les locaux construits postérieurement au 1er janvier 1970 sont réputés avoir l’usage qui a été indiqué dans le permis de construire ou autre autorisation de construire.

Désormais, l’administration n’aura pas l’obligation de répondre aux interrogations des administrés sur l’usage envisagé d’un local puisque le certificat administratif a été supprimé.
Il faudra donc être certain de son fait pour caractériser la destination d’un local.
Notamment, s’il est envisagé de l’utiliser à usage professionnel ou commercial, il faudra rechercher :
- Soit une preuve négative : le local n’était pas utilisé à usage d’habitation au 1er janvier 1970 selon le fichier des propriétés bâties. Il convient donc de bien s'assurer de la situation du local concerné en 1970, par tous modes de preuves, notamment au moyen de la révision foncière à cette date en contactant les centres des impôts, sis aux adresses suivantes : Annuaire des services de la publicité foncière (suivre ce lien)
- Soit une preuve positive : le permis de construire indique un usage autre que l’habitation au local considéré.


Il existe des exceptions légales à l'obligation de demande  préalable. Ainsi, en l’absence de stipulation contraire du bail ou du règlement de copropriété, est autorisé l’usage d’une partie de la résidence principale de l’exploitant d’une activité professionnelle ou commerciale sans réception de clientèle ni de marchandises (article L. 631-7-3 du CCH). Cette exception peut aussi être utilisée lorsque l’activité est réalisée sous forme de société dont le représentant légal est l’occupant.
La loi LME a ajouté une exception pour les locaux à usage d’habitation situés au rez-de-chaussée des immeubles : ils peuvent en l’absence de stipulations contraires du bail ou du règlement de copropriété être utilisés en partie pour l’exercice d’une activité professionnelle ou commerciale, pourvu que l'activité considérée ne soit exercée que par le ou les occupants ayant leur résidence principale dans ce local, qu'elle n'engendre ni nuisance, ni danger pour le voisinage et qu'elle ne conduise à aucun désordre pour le bâti (article L. 631-7-4 du CCH).
Dans les deux cas, le locataire ou l’occupant ne peut pas prétendre au statut des baux commerciaux.


La notion de l’utilisation du local « en partie » pour l’habitation de l’exploitant suppose que ce local conserve, sur le plan matériel, les aménagements qui sont nécessaires à cet effet (cuisine, salle d'eau, etc.) et sur le plan juridique, qu'il soit bien l'endroit où l’occupant vit, reçoit ses correspondances, élit domicile pour les actes de la vie privée civile et fiscale.
Cette exception conserve donc un caractère personnel, puisqu'il doit s'agir de la résidence principale de la personne qui entend s'en prévaloir.


L'autorisation de changement d'usage, régie par le code de la construction et de l'habitation, n'est obligatoire que dans les cas suivants :

- le projet de transformation concerne un local d'habitation, c'est-à-dire toutes les catégories de logements et leurs annexes (y compris les logements-foyers, loges de gardien, chambres de service, logements de fonction, logements inclus dans un bail commercial et locaux meublés),

- le logement est situé dans les communes de plus de 200 000 habitants et dans les départements des Hauts-de-Seine (92), de la Seine-Saint-Denis (93) et du Val-de-Marne (94), sauf dans les zones franches urbaines (ZFU).


L'autorisation de changement d'usage n'est pas requise lorsque l'activité professionnelle, y compris commerciale, est exercée par l'occupant ayant sa résidence principale dans le local et lorsqu'elle ne s'accompagne d'aucune réception de clientèle ni de marchandises.


La loi dite LME a transféré au Maire de la commune dont dépend le local, le pouvoir d’autoriser les changements d’usage à compter au mieux du 1er janvier 2009, sur la base d’un document de référence formalisé par un arrêté municipal fixant quartier par quartier les conditions de délivrance de l’autorisation.

Lorsque l’exploitant souhaite « exercer » véritablement son activité (avec réception de clientèle ou de marchandise) dans une partie de sa résidence principale située en étage, la loi prévoie un régime de faveur : l’autorisation préalable est nécessaire, mais pourra être donnée sans exiger au préalable une compensation (l’autorisation étant alors personnelle et donc non transmissible).
La loi dite « LME » a étendu aux activités de nature « commerciale », ce régime de faveur dévolue auparavant aux seules activités « professionnelles » (allant ainsi au bout de la logique visant supprimer cette distinction entre les deux types d’activité). Il est là encore précisé que cette autorisation n’est donnée que sous réserve préalable que le bail ou le règlement de copropriété ne l’interdise pas.


Quand la demande émane d’un locataire ou occupant, le propriétaire des locaux doit préalablement à l’autorisation être invité à donner son avis dans un délai d’un mois, dont le point de départ reste à définir (on peut penser qu’il s’agit de la date de réception effective de la demande d’avis). Passé ce délai, l’avis est réputé être favorable. Un avis négatif n’emporte pas d’effet juridique, mais il aura son importance dans la décision de la mairie. En effet, la loi ne définit pas les formes que prendra le contrôle par la mairie du respect des dispositions du bail ou du règlement de copropriété. Il est donc possible que dans les faits et, par manque de moyen, les services municipaux se contentent d’un contrôle a minima ou au contraire exige l’accord express du bailleur.


Dans tous les autres cas, le changement d’utilisation sera soumis à un régime d’autorisation préalable plus sévère, exigeant dans la plupart des cas une compensation.
Le montant de la compensation pourra être affiné en fonction des zones concernées du territoire communal.
Ce type d’autorisation obtenue avec compensation restera attaché au local, et sera donc définitive.


La loi ALUR a introduit à compter du 27 mars 2014 une définition de la location de courte durée qui constitue au sens du texte un changement d’usage et qui oblige donc à obtenir une autorisation préalable de droit commun: « Le fait de louer un local meublé destiné à l’habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile constitue un changement d’usage ».
On observe donc que la nature de l’occupation est définie négativement et ne fait plus appel à des notions connues comme la location saisonnière ou la location meublée de tourisme.
Échappe donc au régime de l'autorisation préalable de changement d'usage toute location d'un local meublé destiné à l'habitation qui ne répond pas à l'un des critères édictés par les nouvelles dispositions de l'article L. 631-7.


Ainsi, la location de courte durée ne constitue un changement d’usage que :

  • Si la location est meublée. Les locations à usage d’habitation « vides » même de courte durée ne constituent donc pas un changement d’usage selon nous. La mise à disposition à titre gratuit de meubles sera probablement considérée comme une fraude à la loi.
  • Si la location est de courte durée : la courte durée n’est pas définie, ce sera à la jurisprudence d’interpréter ce point. Une durée inférieure à un an ne sera pas forcément considérée comme de courte durée.
  • S’il s’agit d’une location répétée : Le dictionnaire Larousse définit la répétition comme la réitération d’une même action. Autrement dit, il est certain qu’une seule location de courte durée par année ne sera pas constitutive d’un changement d’usage. Par contre, deux locations consécutives ou non, sur une période annuelle pourraient, peut-être, caractériser la location de manière répétées.
  • Si le locataire est de passage : le dictionnaire Larousse indique qu’être de passage consiste à rester peu de temps quelque part.
  • Le locataire n’y élit pas domicile : On peut se référer à la définition issue de l’article 102 du code civil : « Le domicile de tout Français, quant à l'exercice de ses droits civils, est au lieu où il a son principal établissement. ». On rappellera que la notion de résidence est plus large. Il s’agit d’une situation factuelle : le lieu où une personne habite à un moment donné, éventuellement hors de son domicile. Le principal établissement suppose un lieu où le locataire réside habituellement et effectivement avec sa famille et où se situe le centre de leurs intérêts professionnels et matériels. Cependant, il n’existe pas de notion de domicile pour les étrangers. Là encore c’est la jurisprudence qui précisera s’il faut également retenir la notion de principal établissement.
  • Si le logement loué ne constitue pas la résidence principale du loueur au sens de l’article 2 de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989, c'est-à-dire qu’il n’y habite pas au moins 8 mois par an. Autrement dit, le propriétaire dont le logement est la résidence principale pourra le louer une ou plusieurs fois pour de courte durée pendant une durée cumulée de quatre mois maximum par année sans avoir à demander d’autorisation (même temporaire).

Au regard de ces textes, on peut considérer que ne constitue pas un changement d’usage au regard du nouveau texte :
• La location à usage d’habitation « vide » peu importe sa durée, et constituant la résidence secondaire du locataire. En pratique il s’agira de baux d’une durée de six mois reconductibles ou d’un an à usage de résidence secondaire.

• La location meublée de longue durée constituant la résidence secondaire du locataire
• La location meublée de courte durée réalisée une seule fois dans l’année civile, par exemple, une seule location meublée de trois mois réalisé en 2017, peu importe que le locataire soit un touriste, un étudiant en stage, un artiste, un patient étranger venant se faire soigner en France, etc.
• Plusieurs locations en meublé de courte durée, réalisées sur une période de quatre mois dans l’année civile par un bailleur sur un logement qui constitue sa résidence principale.


Un nouvel article. L. 631-7-1 A. a introduit la faculté pour les communes ou les communautés de communes d’instaurer un dispositif d’autorisation temporaire permettant la location de courte durée.
Ce sont elles également qui fixent les conditions et critères de délivrance de l’autorisation. La commune peut notamment prendre en compte la durée des contrats de location, les caractéristiques physiques du local ainsi que sa localisation en fonction notamment des caractéristiques des marchés de locaux d’habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements. Ces critères peuvent être modulés en fonction du nombre d’autorisations accordées à un même propriétaire.
La loi introduit une articulation avec le droit de l’urbanisme en indiquant que le local à usage d’habitation bénéficiant de cette autorisation temporaire ne change pas de destination, au sens du 2° du II de l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme. Cette précision pourrait s'avérer utile à Paris où, en vertu du PLU actuel, les locations meublées qui ne relèvent pas de l'article L. 632-1 du CCH appartiennent à la destination Hébergement hôtelier (et non à la destination Habitation).



II. Le changement de destination


La destination du local est indiquée dans le permis de construire, ou la déclaration préalable. Il s’agit d’une destination du type technique lié au caractère physique de l’immeuble c’est à dire « l'utilisation d'un immeuble en vue de laquelle il a été construit ou acquis ». Le changement de destination s'attache au local et est donc définitif au regard des règles d'urbanisme:

- Soit le changement a une incidence sur la règle d'urbanisme et entraîne un changement de catégorie par rapport au règlement du POS/PLU (critère réglementaire).
- Soit le changement d'utilisation modifie la fonction initiale de l'immeuble (critère fonctionnel).


L’article R.151-27 du Code de l’urbanisme fixe cinq destinations de construction :

- exploitation agricole et forestière, 

- habitation,

- commerce et activités de service,

- équipement d’intérêt collectif et services publics,

- autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire.


Il y a changement de destination si un local ou une construction passe de l’une à l’autre de ces catégories. Le changement de destination s’attache au local et est donc définitif au regard des règles d’urbanisme.

La transformation d'un logement en local professionnel (ou d'un commerce en bureaux ou habitation par exemple) constitue un changement de destination soumis au contrôle de l'administration et doit donc recevoir une autorisation d'urbanisme.

Le type de demande d'autorisation d'urbanisme dépend de l'existence ou non de travaux, selon les deux situations suivantes :

- soit le changement de destination est accompagné de travaux créant plus de 5 m² de surface de plancher ou modifiant les structures porteuses ou la façade de l'immeuble : un permis de construire est nécessaire,

- soit le changement de destination s'effectue sans travaux, ou avec des travaux d'aménagement intérieur légers : seule une déclaration préalable est exigée.


La demande de permis de construire ou la déclaration préalable tiennent lieu de demande d'autorisation exigée pour un changement d'usage.

Le code de l'urbanisme prévoit également, en cas de changement de destination ayant pour objet la création de locaux de travail dans la région Île-de-France, l'obligation d'obtenir un agrément administratif.

L'agrément doit être demandé si le projet concerne une surface supérieure à 1 000 m², un seuil qui exempte dans les faits un grand nombre des transformations de logements à des fins professionnelles.

Outre ces formalités administratives, certaines démarches d'ordre privé peuvent être nécessaires, telles que par exemple dans un immeuble soumis au statut de la copropriété.

Selon l’article R. 421-14 c) du code de l’urbanisme, sont soumis à permis de construire : « Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ».
4°. Changement de destination devant faire l’objet d’une déclaration préalable
Est soumis à déclaration préalable, le changement de destination, d’un bâtiment existant, entre l’une des cinq destinations « principales » précitées lorsqu’il n’est pas accompagné de travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment (C. urb., art. R. 421-17 b).


La destination de l’immeuble est déterminée par le règlement de copropriété.

Le propriétaire qui souhaite changer la destination de son lot doit s’assurer que le règlement de copropriété autorise ce changement et qu’il ne porte pas atteinte à la destination de l’immeuble.

Si le règlement autorise le changement d’usage, le copropriétaire doit obtenir l’autorisation de l’assemblée générale (AG) des copropriétaires.

Si règlement de copropriété interdit ce changement, le copropriétaire peut obtenir la nullité de la clause du règlement de copropriété lors de l’AG en ce qu'elle apporte des restrictions aux droits des copropriétaires et qu'elle est injustifiée au regard de la destination de l'immeuble. S’il obtient l’autorisation de l’AG à l’unanimité des copropriétaires, il pourra ainsi procéder au changement de destination de son lot.

Cependant, en cas de refus de l’AG du changement d’affectation projeté, le copropriétaire pourra saisir le juge afin de faire juger que la clause servant de fondement à ce refus est illicite au regard de la destination de l’immeuble.


Les changements d'affectation des propriétés bâties et les changements d'utilisation des locaux à usage professionnel ou commercial doivent être déclarés auprès de l'administration fiscale pour lui permettre de mettre à jour la valeur locative cadastrale des locaux, à partir de laquelle est calculée la taxe foncière.

Le propriétaire doit adresser, au bureau du cadastre dont dépendent les locaux, une déclaration IL n°6704 dans les 90 jours de la réalisation du changement.


La loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt du 13 octobre 2014 a ouvert la possibilité d'un changement de destination de bâtiments situés dans les zones agricoles (zones A), les zones naturelles (zones N) des plans locaux d'urbanisme (PLU), y compris à l'extérieur des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL). Pour autant, il faut que l'opération ne compromette pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site.
C'est pourquoi selon les zones concernées, où les conséquences d'un changement de destination n'ont pas le même impact, il est prévu aux termes de l’article L.123-1-5, 6° du Code de l’urbanisme, que la reconversion de ces bâtiments soit soumise à l'avis conforme de différentes commissions. Ainsi, dans les zones A, où l'activité agricole est prépondérante, c'est la commission départementale de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers qui sera amenée à délivrer cet avis tandis que, dans les zones N, la commission départementale de la nature, des paysages et des sites sera compétente.


Afin d’améliorer la lutte contre l’habitat indigne et mieux connaître et contrôler les mises en location, les articles L. 111-6-1-1 à L. 111-6-1-3 du code de la construction et de l’habitat issus de l’article 91 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et à un urbanisme rénové instaurent un dispositif d’autorisation préalable des travaux conduisant à la création de locaux à usage d’habitation dans un immeuble existant.
Cette autorisation n’est nécessaire que si elle a été instituée par une délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunal compétent ou à défaut par le conseil municipal de la commune concernée. La procédure est précisée par un arrêté du 8 décembre 2016.
La violation de ces dispositions est sanctionnée par une amende administrative de 15 000 euros.


Sources : https://www.legavox.fr/blog/cabinet-d-avocat-sagan...

www.village-justice.com/articles/changement-usage-...


Le 5 février 2019

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